城乡发展一体化的“领头雁”

高陵县统筹城乡发展研究报告 地处西安城北的高陵曾是全国知名的农业大县。20082009年，高陵先后被省市确定为统筹城乡发展示范区试点县。高陵县委、县政府把承担统筹城乡发展试点作为重大政治任务和经济社会新跨越的重大机遇，按照陕西领先、西部率先、全国有影响的目标，以破除城乡二元结构为核心，大步推进城乡发展一体化，使农业、农村发生历史性变化，农民人均纯收入达到10673元，城乡居民收入比缩小到2.19∶1，为全省各县最低。城乡发展一体化拓展开县域经济增长的广阔空间，该县连续五年经济总量保持18%以上的快速增长，在全省十强县中的位次前移，跨入西部百强县行列，被许多专家学者称为城乡发展一体化的领头雁。一、六个一体化是高陵统筹城乡发展的显著特征 由于历史原因形成的城市现代产业与农村传统产业并存的二元经济结构和相伴生的二元社会结构，带来城乡分割、分离、分治，造成突出的三农问题。新世纪以来，高陵城市现代工业迅速崛起，县域经济步入起飞阶段。这给人们带来振奋的同时也带来严峻挑战：如不及时进行城乡统筹，势必出现新的城乡分割，城乡差距会越拉越大。县委、县政府审时度势，着手进行统筹城乡探索，被确定为省市统筹城乡发展试点县后，选择关键领域推动城乡二元结构向一元结构转变，重点推进城乡规划、产业布局、基础设施、资源配置、公共服务、就业社保六个一体化，取得了突破性进展。

一是各项规划实现城乡有机融合，形成了城乡一体的规划体系。高陵县把科学规划作为推进城乡发展一体化的龙头，按照城乡是一个有机整体的理念，精心编制了覆盖全县294平方公里的《高陵县统筹城乡发展战略规划》，着力推进六规合一，使城镇建设、产业布局、交通网络、土地利用、社会事业、生态环境等专项规划实现城乡融合和对接，形成全面覆盖、相互衔接的城乡发展规划体系，做到城乡一张图，全县一盘棋。以规划为引领，因地制宜，做大新城区、做优新城镇、做美新社区，全县形成两心（县城、泾渭工业园）、五镇的现代城镇发展格局，423个自然村落按照城中村融合、城边村并入、小村并大村三种模式规划建设32个新型农村社区，既保持田园化、生态化和乡土韵味，又有现代城市居住设施，农民在一样的土地上过上不一样的生活。

二是现代产业全面兴起，基本形成城乡产业一体化布局。高陵县把建设现代产业体系作为破除二元经济结构的核心，按照增强产业聚焦效应和形成主体功能区的要求，加快构建以现代工业为支撑、现代农业为基础、现代服务业为引领的新型产业体系，使产业发展进入现代化发展轨道。在县域西部，主要发展以装备制造为主的现代工业，打造千亿元先进制造产业集群，带动当地城镇化迅速发展；在县域北部和东部主要发展现代都市型农业，实施15万亩现代设施农业项目，以农业现代化带动三农转型发展；在县域中部和南部，主要发展以金融、商贸、旅游、物流、教育为主的现代服务业，为重现泾渭分明的天下奇观，在泾渭河交汇区通过退二转三发展旅游休闲业，提高城镇化发展的综合水平，增强辐射力和带动力。在具体路径上，高陵县大力推动三集中：产业向园区集中，居住向社区集中，耕地向规模化经营集中，全县已建成5个特色工业园区，20个现代农业示范园区，45%的承包耕地实现规模化经营，县城和泾渭工业园周边的农户基本迁入集中居住点。

三是基础设施加快城乡对接，基本形成城乡基础设施一体化运营。高陵县坚持基础设施先行，按照城市建设标准推进市政道路、供水、供电、通讯、环保等基础设施向农村延伸，促进城乡共建共享共用。在高标准改造城乡道路基础上，构建覆盖所有行政村、连接县城与西安的城乡公交一体化运营网络，新设5条直达西安的城乡公交线路，今年又在全省率先开通了1条免费城乡公交线路，农民出行成本和时间成本大幅缩减。整合供水资源，加快城区、园区供水网络向农村新社区拓展，一部分农村居民与城市居民一起使用同网同质的城乡供水系统，农村自来水普及率达到100%。提升环保和生态设施水平，建立城乡一体化的垃圾、污水处理体系和绿色高陵生态体系，全县行政村基本实现了户分类、村收集、乡运送、县处理的垃圾处理模式，污水统一处理率达到89.9%，率先在全省实现了污水向渭河零直排。2012年新增林地、绿地8.4万亩，森林覆盖率达到18%，初步建成了泾渭河生态湿地。

四是生产要素在城乡间合理流动，基本形成城乡资源一体化配置。高陵充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，以市场化办法引导城市资金、技术、人才、管理等现代要素向农村流动，促进城市劳动密集型产业向农村转移和扩散。成立了西北首家农村产权交易大厅，制定了产权抵押贷款办法，为确权登记的土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权提供产权交易服务，推动农村资源资产化、资产资本化、资本交易化，全县抵押贷款已达2.5亿元，使沉睡的农村资源成为农民投资兴业的现实本金。设立3000万元的涉农专项贴息资金，为各类要素流向三农发挥杠杆作用。率先建立农村征信体系，打造农村金融生态先行区，优秀信用农户的贷款授信额度由以前的2万元提高到20万元，2012年全县农户贷款余额12.37亿元。发挥现代都市型农业优势，开展招商引资、招才引智活动，吸引各类要素向农村集聚，带动农业转型升级，促进农民增收致富。

五是社会事业实现城乡均衡发展，基本形成城乡公共服务一体化运行。高陵县立足于破除公共服务二元分割格局，将每年新增财力的80%用于民生事业，加快推进城市优质教育、卫生、文化资源向农村配置和流动，不断提升城乡公共服务均等化水平。坚持教育优先，按照城区标准对农村中小学进行全面改造提升，所有教室全部配置了多媒体，实现城乡教育设施同质化和标准化；率先实现十五年免费教育和十九年无忧教育，对考入大学的城乡贫困学生实行四年全程资助。持续加大对农村医疗卫生投入，先后完成了10个乡镇卫生院改造扩建，88个农村甲级卫生室全部达标；采取县医院、县中医医院托管部分乡镇卫生院的办法，使城乡优质医疗资源流动到基层直接为农民服务，基本实现了小病不出村、大病不出县的目标。加快城市现代文明向农村传播，按城乡同一标准为农村社区配置文化娱乐器材，组建农村业余文化团体35个，农家书屋实现了行政村全覆盖，丰富了农民的文化生活。

六是就业社保体系加快城乡接轨，基本形成城乡就业社保一体化发展。高陵县把实现农民充分就业纳入全县目标管理，率先建立了城乡一体的培训、就业、创业服务中心和劳动力市场，大力推动城镇职业培训向农村拓展，就业创业政策向农村延伸，使城乡劳动者培训条件共用，就业机会均等，创业服务共享。2012年全县83.5%的农村劳动力实现稳定的非农就业，68.6%的村实现充分就业。围绕人人享有社会保障目标，高陵打破城乡界限，建立兼顾农民、失地农民和城镇居民的新型社会养老保险制度，参保对象实现城乡一体化，基础养老金比国家标准高一倍，城乡居民参保率达98.7%，被国家劳动和社会保障部称为三合一的高陵模式；推行农民免费参加新型农村合作医疗，参保率达100%，农村新合疗特大疾病报销封顶线提高到25万元。以最低生活保障为基础的城乡一体化社会救助体系实现有效运转，做到动态管理的应保就保，有力地促进了社会和谐。二、以改革创新推进城乡发展一体化 推进城乡发展一体化，是从根本上破除城乡二元结构的深刻变革，是一个重大的制度设计创新。高陵县在没有成熟经验可循，没有现成模式效仿的情况下，从实际出发，先行先试，围绕城乡发展六个一体化，着力推进发展模式创新、制度创新和政策创新，大胆探索具有关中特色的城乡发展一体化新路径。

一是以新型工业化构造城乡发展一体化的动力源。高陵是从农业大县、财政穷县的辉煌与困境中选择工业强县道路的，被省市确定为城乡统筹发展示范区试点县后，更鲜明地把新型工业化作为统筹城乡发展的第一选择。县委、县政府认为，党中央指出城乡发展一体化的路径是工业反哺农业、以工促农，如果工业不大不强，是无法承担反哺、促农历史重任的，必须加快发展模式创新，做大做强现代工业，为城乡发展一体化提供强大动力源泉。近年来，高陵以咬定青山不放松的劲头推动新型工业化，难能可贵的是不断排除没有地下资源无法推进工业化的路径依赖影响，努力把地处大城市近郊的区位优势、交通优势转化为发展现代工业的比较优势和竞争优势，抓住西安经济技术开发区跨过渭河向北发展的机遇，大力推进泾河工业园区建设，面向国内外引进大项目，延伸产业链，打造产业集群，已经形成装备制造、医药化工、新材料、农产品深加工、总部经济五大支柱产业，实现了从农业大县向工业大县的华丽转身。2012年，全县工业总产值、工业增加值和工业税收达到603亿元、167.5亿元和7.28亿元，分别比上年增长19.7%、18.8%和5%，工业增加值在经济总量的比重达到73.4%，为推进城乡发展一体化提供越来越雄厚的物质基础。

二是以一元化户籍制度改革促进城镇化快速发展。高陵县把促进农民向市民转变作为破除城乡二元结构的重大举措，率先在全省推进城乡统一的一元化户籍制度改革。为加快有条件的农民转市民步伐，启动了十万农民进城落户工程，鼓励和引导人均耕地面积不足0.3亩的农民和在城镇拥有固定居所和稳定收入来源的农民进城进镇农转居，全面享受城镇居民同等的权益保障和公共服务。通过失地农民就地转户、城边村农民置换转户、有条件农民多元转户三种方式，全县有2.4万余户、8.7万余人实现了居住地转移和由农民向市民转变。城区与园区的4个乡镇农改居全面完成，实现了一元化户籍管理。为确保一元化户籍改革的平稳过渡，高陵县针对附着在户籍制度上城乡不同政策待遇，允许转户居民5年内按照就高不就低，自由选择，不重复享受的原则，自主选择城镇和农村政策待遇，保证转户居民在过渡适应期内城镇有户，家中有地，转户不失地，居城不失业，促进全县城镇化达到65%，居全省第4位。

三是以土地使用制度创新激发农村发展活力。土地是农村最重要的生产资源，高陵县积极创新农村土地使用制度，加快形成促进城乡发展一体化的土地资源配置机制。为了适应现代农业规模化发展趋势，率先开展确权颁证工作，在明晰产权基础上，大力推进农村土地承包地经营权流转，组建县、镇两级土地流转服务中心，为土地承包经营权流转提供政策咨询、价格评估、合同鉴证、纠纷仲裁等全程服务，同时设立了1000万元的土地流转风险基金，确保土地流出户的基本收益，使分散的土地承包经营权流转到农业合作社、种养大户和农业龙头企业，发展土地适度规模经营，既为更多的农民向二、三产业转移创造条件，也提高了农民土地承包的集中度、流动性和财富性。到2012年底，全县流转土地近9万亩，占可流转面积的45%，远远高于全省12%的平均土地流转率，有力地促进了土地资源优化配置和集约利用。为了加快建设农业集中区内的新型农村社区，高陵积极开展城乡建设用地增减挂钩试点，按照现代城市社区标准和确保50年不落后的要求，首先将东樊村4个自然村落整合后建成充满关中风情的新型农村社区，成为超过城市、农民向往的现代居住样板，提高了土地利用效率，置换出的302亩宅基地按要求全部复垦为农田，增加了该村发展现代农业的土地空间。国土部主要领导考察后高度评价：东樊社区既保留了农耕文化的印迹，又具有关中民居的特色，尊重了农民意愿，是真正意义上的统筹城乡，其做法值得推广。

四是以农业现代化聚合统筹城乡发展的内在动能。高陵县委、县政府认为，无论工业化、城市化发展到什么水平，农业作为一个基础产业始终会存在，农民作为一种职业始终会存在，让仍留在农村从事农业的农民过上富裕生活，根本出路是以高收益的现代农业替代低收益的传统农业。针对传统农业分散经营、远离市场、无法有效吸纳科技等现代要素、土地产出收益遇到天花板等问题，高陵县按照园区化带动，基地化承载，科技化支撑，专业化服务的思路，探索以农业现代化推进城乡发展一体化的路径。通过政策引导，高陵现代农业示范园区如雨后春笋般涌现出来，园区化、合作化、农场化、工厂化成为现代农业发展的主要形式。目前，全县农民专业合作社发展到148家，建成现代农业示范园区20个，其中万亩以上园区2个，千亩以上园区10个。依托现代农业示范园区，高陵强化专业服务体系，对经营规模在500亩以上的农业发展项目，政府配套水、电、渠、路等基础设施；率先成立县级农产品营销服务中心，与大型超市、大型企业、大型社区、高等院校建立直接供应关系，形成农超对接、农企对接、农社对接、农校对接销售模式，激发了科技、人才、管理、营销配送等各种现代要素向农业园区流动聚集，促进特色农业、有机农业、高效农业、设施农业、观光休闲农业等高增值产业蓬勃兴起，土地产出收益由2009年前的每亩2000元提高到目前的2万元左右，有的特色品种每亩收益达56万元，现代农业使土地摇身变成了挖不尽的金矿，带动农民收入大幅度上升，不少农业龙头企业的投资收益率超过一般工商产业。

五是以就业创业政策创新积聚城乡发展一体化的人力资本。实现城乡发展一体化的标志是农民自身的现代化，只有全面提高农民素质，农民才能适应现代农业、现代工业和现代服务业的发展要求，真正融入现代化进程，使城乡二元结构彻底消解。高陵正处在工业化、城镇化和农业现代化快速发展时期，客观上需要大量的人力资源，但相当一部分农民由于缺乏实际技术和操作技能无法实现就业创业。县委、县政府以就业创业培训为抓手，设立了3000万元农民培训专项资金，实施人人技能工程，对农民进行人力资本投资。通过整合职业教育资源，建立企业用工岗前培训基地、设施农业实训基地和技能培训平台，开设市场需求旺盛的技能培训科目，使大批农村劳动力凭借一技之长上岗就业或自主创业。2012年经过技能培训实现转移的农村劳动力达5.3万人，其中在现代农业示范园区转移就业1万多人，在泾河工业园区转移就业1.5万人。对自主创业的农民，高陵专门增加现代经营管理能力培训，积极促进由打工经济向创业经济转变，还从政策、场地、信贷等方面鼓励和扶持农民创业，激发了农民的创业热情。近几年，高陵扶持农民创办400余个小微企业，带动农民就业2万余人。通过创业发展起来的民营经济已经成为推进城乡发展一体化的重要载体。三、高陵县推进城乡发展一体化的几点启示 统筹城乡发展示范区改革试点几年来，高陵县积极探索实践，勇于改革创新，取得了显著成效，为全省推进城乡发展一体化提供了新鲜经验和重要启示。

启示之一：坚持把推进城乡发展一体化放在统领全局的位置上，形成上下联动、整体推动的领导机制和工作机制。推进城乡发展一体化，是党中央作出的重大战略部署。高陵县委、县政府从承担统筹城乡发展示范区改革试点任务开始，就把推进城乡发展一体化放在统领全局的位置，一任接着一任干，一以贯之不放松。县委书记、县长直接担任统筹城乡发展领导小组组长，根据不同发展阶段特点及时提出深化城乡发展一体化的新要求，近两年县委、县政府为突出发展和民生，明确提出以实施新型农村社区建设、农村产权制度改革、城乡服务均等化三个全域化为路径，以缩小城乡生产生活环境、居民收入、公共服务三个差距为出发点和落脚点的总体思路，引领高陵统筹城乡发展进入工业现代化、农业产业化、农村社区化、农民市民化、生态优美化、服务均等化的新境界。各级各部门把城乡发展一体化作为头等大事，全部心思向统筹城乡发展聚焦，各项工作向统筹城乡发展用力，所有项目为统筹城乡发展服务。同时在全省率先成立了跨部门的独立机构统筹城乡发展工作领导小组办公室，负责协调、指导、督促城乡发展一体化工作，从而形成纵向到底、横向到边、人人有责、人人负责的链型工作机制，营造出思想同一、目标同向、事业同心、工作同力的整体合力和工作氛围。高陵的实践表明，县域经济社会发展千头万绪，但城乡发展一体化是重中之重。抓住城乡发展一体化，就抓住了新时期县域经济发展的核心，抓住了经济社会转型升级的关键。

启示之二：突出富民的发展导向，促进农民收入快速增长。推进城乡发展一体化，归根结底是为了富裕农民，缩小城乡差距。为了加快这一进程，高陵县为农民提供越来越多的发展机会、创业机会、投资机会和商业机会，使农民收入多元增长。通过大力发展现代都市农业，使农业集中区50%以上的土地从种植玉米、小麦等传统产品转向栽培水果、蔬菜、花卉、药材等高增值产品，带动农民经营性收入大幅度增加。2012年，全县农民经营性收入4192元，占农民人均纯收入的42.7%。通过推进土地流转，使越来越多的农民进城、进产业园区从事二、三产业。一部分农民以产业工人身份到现代农业示范区工作，取得稳定的工资性收入。通过加快城镇化，农民以宅基地和住房置换城镇住房，一般可分到的两套住房，每人还能得到5－10平方米的商业设施，获得了更多的财产性收入和投资性收入。高陵县促进农民收入多元增长的实践，为传统农业县闯出一条通过城乡发展一体化，创造更多就业需求和发展机会，拓展农民增收渠道、加快农民富裕进程的新路子。

启示之三：坚持把体制机制创新作为根本动力，以改革红利释放发展潜能。高陵县委、县政府积极引导广大干部群众从传统发展观念的束缚中解放出来，树立城乡融合发展的现代观念，增强改革的自觉性；从过时条条框框的禁锢中解放出来，进行一系列新的制度设计，增强改革的坚定性；从现有经验模式的局限中解放出来，坚持整体推进和重点突破相结合，增强改革的科学性。通过持续地推进户籍、农村土地使用、社会保障、农村新型金融等重大制度创新，高陵基本形成了城乡发展一体化的体制框架，扭转了长期以来城乡差距扩大的趋势。高陵体制机制创新的实践告诉我们，推进城乡发展一体化综合改革，必须要有自觉性、坚定性和科学性。凡是认准的事，就要持之以恒地大力推进、循序渐进地分步实施，决不能犹豫、彷徨、动摇。

启示之四：推进开放统筹，开创多轮驱动的城乡发展一体化新局面。高陵县以不图所有，只图所在的胸襟，率先提出开放统筹的新理念，与战略合作者不断夯实合作基础、扩大合作领域，既在产业发展上精诚合作，配合默契，又在统筹城乡发展上形成共识，合作共建。尤其对西安经济技术开发区这个最大的战略合作者，高陵县始终信守共建共赢准则，坚持理念上对接，规划上衔接，项目上承接，工作上连接，从初期的兴产业、办园区提升到共建泾渭新城、共推统筹城乡起步区的层面上。县委、县政府和经开区党工委、管委会联合出台了《关于深化统筹城乡加快泾渭新城发展的意见》，共同组建了泾渭新城统筹城乡发展领导小组，从而使涉及5万多农村人口，近60平方公里的统筹城乡发展起步区率先成为样板区。今年内约2.5万农民以就地城镇化方式进入城市和城镇新社区。高陵开放统筹的成功做法证明，城乡发展一体化能够在快速发展中协调平衡三农利益，使社会在转型中稳定和谐，同时也有利于调动战略投资者参与统筹城乡发展的积极性，进而使城乡发展一体化进入提档加速的新境界。

启示之五：坚持以点带面的工作方法，积极有序推进城乡发展一体化。凡探索创新的做法，高陵县先选点试验，取得经验后再形成政策体系稳步推开。为了发挥典型的示范引领作用，高陵将泾河开发区内基础条件较好的三个乡镇作为全县城乡发展一体化改革试点先导区，鼓励其先行先试，具有高陵特色的三合一新型养老保险制度就是在先导区首先取得突破，县上及时总结后迅速向所有乡镇推开，深受群众欢迎和拥护。农村新型社区建设首先选择东樊村作为试点，县上把政策全透明地交给群众，让群众自己算账、讨论、形成共识、制订方案，使群众从疑虑到欢迎、支持、踊跃参与，顺利建成具有关中特色风情的现代化农村示范社区。东樊村农村新型社区建设试点在高陵农村集中区引起强烈反响，县上顺应农民的期待，及时总结试点经验，把实施新型农村社区全域化作为加快农村产业发展、农民就地城镇化、城乡服务均等化的有效载体，制订指导方案和总体规划，陆续开工建设14个新型农村社区，使更多的农民在一样的土地上过上不一样的生活。高陵的经验表明，推进城乡发展一体化是涉及全局的创新实践，必须坚持先试验后推广的科学方法。试点是在创新探索中把握规律性，得到群众首肯；推广是以试点经验指导全局，让群众共享改革创新成果，两者体现了探索创新和有序推进的有机统一。